RESOLUCIÓN FACA C/ ANSES

Poder Judicial de la Nación
JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL 9
46134/2014 “FEDERACION ARGENTINA DE COLEGIOS DE ABOGADOS c/
EN-ANSES s/PROCESO DE CONOCIMIENTO”
Buenos Aires, de febrero de 2015.

Y VISTOS, CONSIDERANDO:
I. Que, a fs. 1/17, se presenta la actora y, en el marco de
una acción declarativa de inconstitucionalidad iniciada contra el Estado
Nacional –Administración Nacional de la Seguridad Social –ANSES-, solicita
se dicte una medida cautelar de no innovar, suspendiendo la aplicación de
la Resolución Nº 479/2014 de dicho organismo, mediante la cual se
dispuso la creación del nuevo “Registro de Abogados y Gestores
Administrativos”, habilitados para ejercer la representación de los titulares
de derechos o sus causahabientes ante la ANSES, para tramitar
prestaciones del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), conforme
lo normado en los arts. 1, inc. b) y c) y art. 2, de la Ley 17.040.
Efectúa un relato de las diversas irregularidades que
configuran la arbitrariedad que denuncia y desarrolla los derechos
constitucionales que entiende afectados, entre otros, el derecho a trabajar
y ejercer industria lícita, lo que considera una afectación directa al
derecho a ejercer libremente la profesión de abogado, en tanto la norma
impugnada impone a los abogados de la matricula la registración
obligatoria para ejercer la representación de los titulares de derechos ante
la ANSES, y establece condiciones de vigencia de dicha registración e
impone sanciones de suspensión e inhabilitación.
Funda en derecho, ofrece prueba, acompaña la que se
encuentra en su poder, efectúa otras consideraciones que apoyan su
postura, a partir de la cual entiende como configurada la verosimilitud en
el derecho y el peligro en la demora, agrega que la medida solicitada es el
único medio para asegurar los derechos invocados en tanto que los
perjuicios podrían resultar definitivos e irreparables.
Fecha de firma: 18/02/2015
Firmado por: PABLO G. CAYSSIALS , Juez FederalII. Que, mediante el proveído de fs. 41, el Tribunal
requirió a la demandada que produzca el informe previsto en el art. 4, de
la Ley 26.854; que a fs. 59/78, la Administración Nacional de la Seguridad
Social, presentó el informe requerido, con lo cual, a fs. 89, pasaron los
autos a resolver.
III. Que, con prelación a abordar el tratamiento de la
cautelar peticionada, vale aquí señalar que las medidas cautelares están
destinadas a dar tiempo a la Justicia para cumplir eficazmente su obra, de
modo de hacer eficaces las sentencias dictadas por los jueces (conf.
Excma. Cámara del Fuero, Sala III, in re “HSBC Participaciones (Argentina)
SA- Inc. Med. c/ EN AFIP ley 24073- dto. 214/02 s/ proceso de
conocimiento”, del 7/10/04, “Los Eolios SA C/ En-M° Economía-Afip- Ley
24073 s/ Proceso de Conocimiento”, del 3/12/04, entre otros).
Sentado lo expuesto, debo señalar que si bien es cierto
que en el marco de un procedimiento administrativo y como consecuencia
directa de la presunción de legitimidad o legalidad de que están investidos
los actos administrativos, éstos tienen fuerza ejecutoria y, por lo tanto, los
recursos que interpongan los administrados no suspenden su ejecución,
no es menos cierto que la suspensión siempre será posible por razones de
interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se
alegare fundadamente una nulidad absoluta (artículo 12, de la Ley 19.549;
Hutchinson, T., “Ley Nacional de Procedimientos Administrativos”, t. I, pp.
239/40 y 269/70).
Por otra parte, resulta necesario puntualizar que además
del fundamento que surgiría del artículo 12, de la Ley de Procedimientos
Administrativos, la admisibilidad de toda medida cautelar en el terreno
judicial está subordinada a la concurrencia de dos presupuestos básicos
que son la verosimilitud del derecho invocado y un interés jurídico que lo
justifique, denominado “peligro en la demora”, de conformidad con lo
previsto en el ordenamiento procesal civil y comercial (conf. Podetti, J.R.,
“Derecho Procesal Civil, Comercial y Laboral – Tratado de las Medidas
Cautelares”, t. IV, p. 69 y ss., 2da. ed., 1969).
Fecha de firma: 18/02/2015
Firmado por: PABLO G. CAYSSIALS , Juez FederalPoder Judicial de la Nación
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En lo atinente al primer presupuesto (fumus bonis iuris)
sólo debe entenderse como la posibilidad de que éste exista y no como
una incontrastable realidad, que sólo podrá ser alcanzada al tiempo de
dictar la sentencia de mérito (conf. Morello, A.M. y otros “Códigos
Procesales en lo Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires y de la
Nación”, t. II-C, p. 494, ed. 1986).
Es decir, que su procedencia se encuentra determinada
por la existencia de cuestionamientos sobre bases prima facie verosímiles,
acerca de la ilegitimidad del acto atacado (conf. CSJN, Fallos 250:154;
251:336; 307:1702), y cuando se advierta la existencia de un daño
inminente y grave a consecuencia de actos que lucen en apariencia
arbitrarios (conf. CSJN, in re Rec. de Hecho en autos “Asoc. Pers. Sup.
Segba c/ Ministerio de Trabajo”, del 25/2/92), para cuya valoración no es
menester un examen de la certeza del derecho invocado, sino una
suficiente apariencia de verosimilitud en el planteo del impugnante (conf.
CSJN, in re “Obra Soc. de Docentes Particulares c/ Pcia. de Córdoba”, del
15/2/94; ídem, “Espinoza Buschiazo, Carlos A. c/ Pcia. de Buenos Aires”,
pub. L.L. 1995-D, p. 199, del 11/4/95), acorde con la naturaleza, contenido
y alcances del acto en cuestión.
El segundo recaudo (periculum in mora) es el que
constituye la justificación de la existencia de las medidas cautelares,
tratando de evitar que el pronunciamiento judicial que reconozca el
derecho del peticionario llegue demasiado tarde (conf. Fenochietto, C.E.-
Arazi, R., “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Comentado y
Concordado”, t. I, p. 664/6).
Ello, en tanto las medidas cautelares tienden a impedir
que durante el lapso que inevitablemente transcurre entre la iniciación del
proceso y el pronunciamiento de la decisión final, sobrevenga cualquier
circunstancia que imposibilite o dificulte la ejecución forzada, o torne
inoperantes sus efectos (Excma. Cámara del Fuero, Sala IV, in re “Aranda,
Giusani David Horacio c/ Comité Federal de Radiodifusión s/ proceso de
conocimiento”, del 19/6/98; Sala II, “Petroquímica Cuyo SAC –inc med- c/
Fecha de firma: 18/02/2015
Firmado por: PABLO G. CAYSSIALS , Juez FederalPEN- ley 25.561, Dtos 1570/01 – 214/02 s/ amparo ley 16.986”, del
12/11/02, etc.).
Por lo demás, resulta especialmente aplicable al caso la
jurisprudencia que ha puesto de manifiesto que los requisitos antes
citados se encuentran de tal modo relacionados que, a mayor
verosimilitud del derecho, cabe no ser tan exigente en la apreciación del
peligro en la demora y viceversa. Ello así, pues cuando existe el riesgo de
un daño extremo irreparable, el rigor en la ponderación del primero se
puede atenuar (conf. la Excma. Cámara del Fuero, Sala II, “Pesquera del
Atlántico S.A. c/ B.C.R.A.”, del 14/10/85; Sala V, “Ribereña de Río Negro
S.A. c/ D.G.I.”, del 8/11/96; Sala III, “Gibaut Hermanos”, del 8/9/83;
“Siderca SA”, voto del Dr. Grecco, del 19/11/04; “All Central SA- Inc. Med.
c/ CNRT- Resol 1537/02 878/03 s/ proceso de conocimiento”, del 8/9/06,
entre otros).
Que, precisamente, la medida solicitada se encuentra
prevista en el artículo 230, del CPCCN, que exige para el dictado de la
medida de no innovar los recaudos expuestos precedentemente y la
alegación de una arbitrariedad –entendida como concepto amplio– que
autorice la intromisión del juez en el marco de facultades regladas por la
Administración.
IV. Por su parte, no debe soslayarse que de conformidad
con el criterio sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la
finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica de
la sentencia que debe recaer en un proceso y que la fundabilidad de la
pretensión que constituye su objeto no depende de un conocimiento
exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal,
sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del
derecho discutido. Ello, es lo que permite que el juzgador se expida sin
necesidad de efectuar un estudio acabado de las distintas circunstancias
que rodean la relación jurídica. De lo contrario, si estuviese obligado a
extenderse en consideraciones al respecto, peligraría la obligación que
pesa sobre él de no prejuzgar; esto es, de no emitir una opinión o decisión
Fecha de firma: 18/02/2015
Firmado por: PABLO G. CAYSSIALS , Juez FederalPoder Judicial de la Nación
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anticipada –a favor de cualquiera de las partes– sobre la cuestión
sometida a su jurisdicción (CSJN, Fallos 3124:711).
V. Asimismo, resulta menester destacar que la Ley 26.854
ha precisado los alcances de estos requisitos en su artículo 13, para los
casos como el de autos, en los que la pretensión cautelar consiste en
obtener la suspensión de los efectos de un acto estatal. Allí, se explicita
que los perjuicios invocados han de ser graves, de imposible reparación
ulterior y que la verosimilitud explicitada precedentemente debe
vincularse, tanto con el derecho invocado como con la ilegitimidad
argumentada, respecto de la cual, han de existir indicios serios y graves al
respecto. Por lo demás, también se explicita que para la concesión de la
medida preliminar debe valorarse que no se produzca una afectación del
interés público ni se generen efectos jurídicos o materiales irreversibles.
VI. Que, a la luz de las consideraciones efectuadas, estimo
que prima facie –en el propio marco cognoscitivo de este tipo de proceso,
y de los propios instrumentos acompañados en esta causa– se encuentran
acreditados los recaudos que autorizan la suspensión de los efectos de la
resolución invocada.
En este sentido, computo la verosimilitud analizada desde
la perspectiva del contenido de la impugnación deducida en autos, cuyo
alcance permite vislumbrar la seriedad de las objeciones formuladas
contra la resolución atacada, cuyo cumplimiento, en tanto crea un
Registro de Abogados y Gestores Administrativos, exigiendo su
cumplimiento como requisito previo para poder ejercer la representación
como abogado o gestor ante la Administración Nacional de la Seguridad
Social –ANSES- de los afiliados, titulares de derechos o sus causahabientes,
implicaría una violación a los derechos de los abogados que la actora
pretende representar.
Por su parte, resulta imperativo recordar que es requisito
ineludible para admitir la pertinencia de medidas cautelares como la aquí
solicitada, la comprobación –aún en términos meramente preliminares de
Fecha de firma: 18/02/2015
Firmado por: PABLO G. CAYSSIALS , Juez Federalla probable concurrencia de un supuesto de arbitrariedad o ilegalidad que
deba ser revisado por el poder jurisdiccional.
Que, en el caso, puede colegirse que ello se encuentra
prima facie corroborado por la exigencia de requisitos propios más allá de
las previsiones contenidas en la Ley 22.192 y las Acordadas de la CSJN
54/85 y 37/87, que establecen los requisitos para ejercer la profesión de
abogado, asesorando, representando y/o patrocinando a terceros ante
particulares, Administración Pública, Tribunales, etc.
En efecto, la resolución cuestionada, se constituye como
norma reguladora del ejercicio profesional de abogados y procuradores,
obligando a aquellos que ejerzan la representación de titulares de
derechos o sus causahabientes, el cumplimiento de una serie de requisitos
que escapan, claramente, de una simple anotación de datos de los
profesionales en un registro.
En consecuencia, puede válidamente sostenerse en el
estado larval del presente proceso, que le asiste razón a la peticionante,
en tanto sostiene que la Administración Nacional de Seguridad Social no
puede reglamentar el ejercicio de la profesión, sin inmiscuirse en materia
propia de los Colegios de Abogados, obligando con éllo a quienes ejerzan
la representación ante la ANSES a adquirir una doble matriculación
Finalmente, advierto que de conformidad con lo hasta
aquí expuesto corresponde tener por configurada la apariencia de buen
derecho que exige el Código de rito, sin perjuicio de lo que resulte
procedente decidir al momento de resolver el fondo de la cuestión
mediante la sentencia definitiva.
VIII. Por lo demás, no puede dejar de confrontarse, en el
caso, la irreversibilidad del daño que pueda causar al interés privado, con
aquella que pueden sufrir los intereses generales, a los fines de equilibrar
provisionalmente tales intereses encontrados, dado que medidas como la
aquí peticionada, permiten enjuiciar la corrección del acto antes de que su
ejecución haga inútil el resultado del planteo (conf. Parada, R., “DERECHO
ADMINISTRATIVO”, T. I, pág. 174, 7ª. Edición, Marcial Pons Ed. Jurídicas, Madrid,
Fecha de firma: 18/02/2015
Firmado por: PABLO G. CAYSSIALS , Juez FederalPoder Judicial de la Nación
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1995; Chinchilla Marín, C., “LA TUTELA CAUTELAR EN LA NUEVA JUSTICIA ADMINISTRATIVA”,
p. 29, ed. Civitas, Madrid, 1994).
Por lo expuesto, entiendo –como se expresó
precedentemente– que se encuentran reunidos prima facie los requisitos
establecidos por la normativa aplicable para acceder a la protección
cautelar solicitada en autos, respecto de la verosimilitud en el derecho y el
peligro en la demora.
IX. Que, admitida entonces la procedencia de la medida
requerida, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 5, de la Ley 26.854,
estimo prudente fijar como límite de vigencia de la medida cautelar que
aquí se concede, el plazo de seis meses.
Ello, en tanto el instituto cautelar importa una actividad
preventiva que asegura en forma provisoria que el transcurso del tiempo
no perjudique o agrave el menoscabo de un derecho. A lo que se debe
agregar, que resulta privativo del juez natural de cada proceso el
determinar, teniendo en cuenta las vicisitudes de cada caso en concreto,
la duración de la cautela peticionada (v. en idéntico sentido, lo resuelto
por el suscripto en la causa “MINOTTI ARNALDO HORACIO Y OTROS C/ EN- LEY 26855
S/AMPARO LEY 16.986”, del 5/7/13, Expte. 21919/2013, en trámite por el
Juzgado a mi cargo).
Debiéndose tener presente, además, que las medidas
cautelares pueden ser modificadas o dejadas sin efecto en cualquier
oportunidad, pues se encuentran sujetas a las vicisitudes del proceso;
resultando dable resaltar, que en virtud de lo normado por el artículo 202,
del CPCCN, las medidas cautelares subsistirán mientras duren las
circunstancias que las determinaron, pudiéndose requerir su
levantamiento en cualquier momento, en caso de reunirse tal extremo.
X.- Finalmente, y en orden a la contracautela que
corresponde imponer, en los términos de lo normado por el artículo 10, de
la Ley 26.854 , cabe recordar que su fijación es –en principio– privativa del
Fecha de firma: 18/02/2015
Firmado por: PABLO G. CAYSSIALS , Juez Federaljuez (conf. artículo 199, del CPCCN, y Excma. Cámara del Fuero, Sala III, in
re “ENRIQUE TRUCCO E HIJOS SA C/EN- Mº ECONOMÍA-RESOL 485/05-AFIP DGA
S/MEDIDA CAUTELAR (AUTÓNOMA)”, del 30/03/06 y sus citas).
Sentado ello, teniendo en cuenta las circunstancias de
hecho expuestas en este pronunciamiento y la naturaleza de la cuestión
planteada –que reside en la protección de prerrogativas y derechos
constitucionales que invoca la accionante– entiendo que en el caso resulta
suficiente la caución juratoria, prevista en el artículo 199, del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación.
De este modo, en virtud de todo lo expuesto;
RESUELVO:
Hacer lugar a la medida cautelar y declarar la suspensión
de la Resolución ANSES N° 479/2014.
Regístrese, notifíquese y, prestada que sea la caución que
aquí se ordena, comuníquese esta decisión a la demandada, mediante
oficio de estilo.
PABLO G. CAYSSIALS
Juez Federal

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